Institucionální rámec
Ministerstvo vnitra
Ministerstvo vnitra je podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. j) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (kompetenční zákon), ústředním orgánem státní správy na úseku státních hranic, jejich vyměřování, udržování a vedení dokumentárního díla a zřizování, uzavírání a změny charakteru hraničních přechodů. V organizační struktuře Ministerstva vnitra je působností na úseku státních hranic pověřeno Oddělení státních hranic, které je součástí Odboru všeobecné správy. V socialistickém období bylo „hraniční oddělení“ malým samostatným organizačním celkem přímo podřízeným náměstku ministra vnitra ČSSR, který vrcholově řídil Hlavní správu Pohraniční stráže a ochrany státních hranic. V čele této správy stál náčelník, který vykonával souběžně funkci hlavního hraničního zmocněnce.
Konkrétní úkoly působnosti Ministerstva vnitra jsou obsaženy v zákoně č. 312/2001 Sb., o státních hranicích, zejména pak v ustanovení § 8. Ministerstvo vnitra při správě státních hranic mimo jiné zabezpečuje vytyčování, vyznačování, zaměřování a údržbu vyznačení průběhu státních hranic s výjimkou zeměměřických činností, zabezpečuje údržbu hraničního pruhu a volné kruhové plochy, spravuje hraniční dokumentární dílo, zabezpečuje činnost hraničních komisí, koordinuje činnost státních orgánů ve věcech týkajících se správy státních hranic, vyjadřuje se ke stavbám, technickým a jiným opatřením na státních hranicích nebo v jejich bezprostřední blízkosti, poskytuje náhradu za majetkové újmy nebo za omezení využívání nemovitosti vzniklé v souvislosti s výkonem správy státních hranic, vykupuje pozemky jež mají být na základě změn státních hranic předány sousedním státům, vydává průkazy a vede evidenci osob, kterým byl vydán průkaz k výkonu činnosti na státních hranicích, zabezpečuje umístění zařízení upozorňujících na průběh státních hranic a je dotčeným orgánem státní správy v územním a stavebním řízení.
Výše zmíněné úkoly jsou vymezeny jako základní úkoly, které je nezbytné realizovat při správě státních hranic. Další úkoly mohou stanovit mezinárodní smlouvy se sousedními státy, interní předpisy a směrnice Ministerstva vnitra a další zákony. V konkrétní rovině může jít o pravomoc jmenování hraničních zmocněnců nebo skutečnost, že Ministerstvo vnitra spravuje tzv. hraniční archiv.
Ucelená část správy státních hranic se dotýká zeměměřických činností. V této věci vymezení působnosti Ministerstva vnitra při správě státních hranic, musí respektovat skutečnost, že výkon zeměměřických činností na státních hranicích je podle ustanovení § 3a písm. g) zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, v působnosti Zeměměřického úřadu, který zeměměřické činnosti provádí v dohodě a součinnosti s Ministerstvem vnitra jakožto správcem hraničního dokumentárního díla státních hranic. Ministerstvo vnitra jako ústřední orgán státní správy na úseku státních hranic, některé ze svých úkolů přenáší na další subjekty, avšak zásadní je, že konečnou odpovědnost za přenesený úkol nese Ministerstvo vnitra v souladu s § 12 odst. 1 písm. j) kompetenčního zákona.
Zeměměřický úřad
Zatímco Ministerstvo vnitra zastupuje zabezpečení výkonu správy státních hranic po právní a vrchnostenské stránce, Zeměměřický úřad působí na úseku odborného měření a dalších technických prací na státních hranicích. V organizační struktuře Zeměměřického úřadu (se sídlem v Praze) je působností na úseku státních hranic pověřeno Oddělení státních hranic, které je součástí Odboru geodetických základů.
Zeměměřický úřad v souladu s ustanovením § 3a písm. g) zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, provádí zeměměřické činnosti na státních hranicích v dohodě se správcem dokumentárního díla státních hranic. Zákonné zmocnění k provádění zeměměřických činností na státních hranicích je obsaženo i v zákoně o státních hranicích, konkrétně v ustanovení § 8 písm. a).
Zeměměřické činnosti definuje ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, jako činnosti při budování, obnově a údržbě bodových polí, podrobné měření hranic územněsprávních celků a nemovitostí a dalších předmětů obsahu kartografických děl, vyhotovování geometrických plánů a vytyčování hranic pozemků, vyměřování státních hranic, tvorba, obnova a vydávání kartografických děl, standardizace geografického názvosloví, vedení dat v informačních systémech zeměměřictví včetně dokumentace a archivace výsledků zeměměřických činností. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. h) téhož zákona dodává, že vyměřování státních hranic jsou zeměměřickými činnostmi ve veřejném zájmu.
Ke klíčovým úkolům Zeměměřického úřadu na státních hranicích patří: zaměřování nové a přezkušování stávající státní hranice, spolutvorba hraničního dokumentárního díla (zejména hraniční mapy, hraniční nárysy, měřená a počtářsky uvedená data hraničních znaků), obnova hraničních a trigonometrických znaků a vykonávání dalších odborných prací.
V socialistickém období plnila technické úkoly na hranicích československá armáda. Zřízení hraničního pásma a přijetí režimových opatření k ochraně hranic si vyžádaly i odpovídající způsob zajištění výkonu zeměměřických činností na státních hranicích, jež byly pro zabezpečení správy státních hranic nezbytné. Ministerstvo vnitra nedisponovalo potřebným technicko-personálním zázemím a tak tyto práce zajišťovalo Ministerstvo národní obrany. Měřické skupiny hraničního oddělení vytvořeného u Vojenského topografického ústavu Dobruška, podřízeného topografickému oddělení generálního štábu Ministerstva národní obrany, plnily tyto úkoly až do roku 1994. Od roku 1962 byla služba plněna i 5. geodetickým odřadem, který byl v roce 1966 přemístěn od ústavu Dobruška do Krnova a v roce 1968 do Opavy. Tento útvar se svojí činností zaměřoval na hranice se zeměmi Varšavské smlouvy. Topografická služba někdejší Československé lidové armády splňovala na rozdíl od civilních složek kritéria spolehlivosti, která byla vyžadována při vstupu ke státním hranicím.
Soukromé subjekty
Ministerstvo vnitra jako ústřední orgán státní správy na úseku státních hranic je odpovědné za úkoly svěřené mu zákonem. Mezi výčtem okruhů působnosti se však mohou vyskytovat ty činnosti, které je vhodné zabezpečit prostřednictvím soukromého subjektu.
Ministerstvo vnitra má se soukromou firmou uzavřenou smlouvu o zabezpečování přehlednosti a zřetelnosti hraničního pruhu, volných kruhových ploch a dalších prací na státních hranicích. Poslední takováto smlouva byla mezi smluvními stranami uzavřena v roce 2015. Předmětem plnění smlouvy je závazek firmy k celoročnímu průběžnému zabezpečování trvalé přehlednosti a zřetelnosti hraničního pruhu a volné kruhové plochy ve smyslu zákona o státních hranicích a pokynů jež jsou přílohou smlouvy. Dalším úkolem je mimo jiné umisťování a údržba zařízení upozorňující na průběh státních hranic a ochranných tyčí. Místem plnění smlouvy je celá délka státní hranice České republiky a prostor v bezprostřední blízkosti hranic, který je stanoven do vzdálenosti 50 metrů od státních hranic. Smlouva obsahuje přílohy (technické pokyny a kalkulace).
Rád bych zmínil výňatek z přílohy smlouvy, který se přímo dotýká postupu při čištění hraničního pruhu a volné kruhové plochy kolem hraniční čáry. „Při údržbě hraničního pruhu se odstraní vzrostlá vegetace a jiné překážky, které brání viditelnosti jak hraničních znaků, tak i viditelnosti mezi nimi, s výjimkou vzrostlých stromů. Přitom se odstraní veškeré překážky, zejména větve ze stromů, které se nacházejí ve vzdálenosti větší než 1 metr od státních hranic, do potřebné výšky s přihlédnutím ke konfiguraci terénu tak, aby byla zajištěna z výšky 1.7 metrů viditelnost mezi sousedními hraničními znaky. Při údržbě volných kruhových ploch se z nich odstraní vzrostlá vegetace a jiné překážky, které brání viditelnosti hraničních znaků. Při odstraňování vegetace se postupuje tak, aby byla odříznuta do výše 20 cm nad úrovní terénu. Při údržbě nelze používat chemických prostředků. Ze stromů padlých přes státní hranice se odřízne jen ta část, která leží v hraničním pruhu a uloží se mimo státní hranice na území toho státu, na jehož území strom vyrostl. Dříví z pokácených stromů náleží vlastníku pozemku. Při provádění prací nesmí být poškozeny hraniční znaky. Za vegetaci pro účely těchto pokynů se považuje vzrostlý travní a jiný porost o výšce větší než 20 cm, keře a stromy.“
Mezi další praktické úkoly, které by Ministerstvo vnitra mohlo smluvně přenést na soukromé subjekty, patří například výroba hraničních znaků a tesání symbolů do nich, zpevňování nepřístupných cest pro dopravu hraničních znaků a doprava samotná.
Veřejné subjekty
Konkrétní vztah orgánu státní správy a samosprávy k úkolu správy státních hranic může být obsažen ve zvláštním zákoně, organizačním nebo jiném interním předpisu veřejného subjektu anebo v mezinárodní smlouvě mezi zúčastněnými státy.
Tak například organizační řád Ministerstva dopravy uvádí, že Oddělení pro dráhy, železniční a kombinovanou dopravu v rámci svého poslání a působnosti, odpovídá za tvorbu a projednání návrhů dvoustranných a mnohostranných mezinárodních smluv, které upravují spolupráci v oblasti železniční a kombinované dopravy přes státní hranice České republiky s druhou smluvní stranou.
Úkoly ke správě hraničních vodních toků jsou obsaženy v zákoně č. 254/2001 Sb., o vodách. Podle ustanovení § 107 odst. 1 písm. c) patří do působnosti krajských úřadů rozhodovat ve věcech hraničních vod po projednání s Ministerstvem zemědělství, Ministerstvem životního prostředí a, pokud má takové rozhodnutí vliv na průběh, povahu nebo vyznačení státní hranice, též s Ministerstvem vnitra.
Obecní úřady při obcích se soukromými subjekty vedou a rozhodují ve stavebním řízení. Pokud se stavební řízení týká stavby v bezprostřední blízkosti státních hranic, je obec povinna vyžádat si závazné stanovisko k dané věci od Ministerstva vnitra ve smyslu ustanovení § 8 písm. f) zákona o státních hranicích.
Dalšími orgány státní správy, které se podílí na správě státních hranic, je Policie České republiky a obce. Z povahy správy musí logicky vyplývat, že státní hranice zde kopírují hranice územního pracoviště Policie České republiky respektive katastrální hranice obce. Policie České republiky a obce projevují ve vztahu k Ministerstvu vnitra jakožto ústřednímu orgánu správy státních hranic jistou součinnost. Součinnost mezi orgány veřejné moci je projevem principu výkonu dobré (veřejné) správy. Pokud bychom tuto součinnost chtěli promítnout do zákona a oblasti státních hranic, učiníme tak v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. V ustanovení § 73 se uvádí, že orgány Police České republiky nebo jiné správní orgány (například obce) oznamují příslušným správním orgánům přestupky, o nichž se dozví, nejsou-li samy příslušné k jejich projednávání. V praxi se může jednat zejména o přestupky obsažené v zákoně č. 312/2001 Sb., o státních hranicích - například zničení a odstranění hraničního znaku nebo nešetrný zásah do koryta hraničního potoka. Zjednodušeně řečeno, Policie České republiky a obce podávají Ministerstvu vnitra hlášení o těchto zjištěných závadách. V důsledku toho Policie České republiky a obce přijímají oznámení od vlastníků pozemků a staveb nebo občanů. Domnívám se, že tímto postupem není dotčena zákonná povinnost vlastníka nebo uživatele nemovitosti, informovat o poškození nebo odstranění hraničního znaku přímo Ministerstvo vnitra podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. d) zákona o státních hranicích.
Hraniční zmocněnci
Hraniční zmocněnci jsou fyzické osoby, které plní úkoly na úseku státních hranic. Úkoly vyplývají z mezinárodních dohod uzavřených mezi zúčastněnými státy, ale též z jednání hraničních zmocněnců a hraničních komisí, z vládních dohod a protokolů na úrovni ministerstev. Hraniční zmocněnci jsou nadáni zvláštními pravomocemi a výsadami, které požívají na území obou smluvních států.
Hraniční zmocněnci provádějí úkoly stanovené výše uvedenými prameny. Při činnosti dodržují určité diplomatické zásady. Jedná se především o hájení zájmu našeho státu ve vztahu ke státním hranicím, prohlubování společné ochrany zákonem chráněných vztahů na státních hranicích, spolupůsobení při správě státních hranic a náležitém řešení událostí na státních hranicích.
Organizační struktura soustavy hraničních zmocněnců se skládá z (řadových) hraničních zmocněnců (popřípadě jejich zástupců), kteří jsou podřízeni hlavnímu hraničnímu zmocněnci (popřípadě jeho zástupci). Oba články organizační struktury disponují k plnění úkolů dalším personálem, který zahrnuje pomocníky hraničních zmocněnců, experty, další přizvané osoby a tlumočníky.
Hlavní hraniční zmocněnci (obou zúčastněných států) mají zejména tyto funkce: hodnocení všeobecných situací týkajících se ochrany státních hranic, kontrola hraničního provozu a pořádku na státních hranicích a činění opatření k posílení spolupráce, řízení a usměrňování činnosti hraničních zmocněnců, předávání zvlášť závažných a komplikovaných případů k vyřízení diplomatickou cestou, rozhodování v případech, kdy nedojde k dohodě mezi řadovými hraničními zmocněnci, schvalování zápisů z pracovních porad hraničních zmocněnců. Řadoví hraniční zmocněnci ve svěřeném hraničním úseku společně vyhodnocují stav ochrany státních hranic a kontroly hraničního provozu a pořádku na státních hranicích, koordinují činnost pohraničních orgánů, neprodleně se informují o živelních pohromách a jiných událostech, které se mohou rozšířit na území druhé smluvní strany, o pracích prováděných v blízkosti státních hranic. Hraniční zmocněnci projednávají společné nároky na náhradu škody vzniklé událostmi na hranicích. Hraničním zmocněncům rovněž přísluší hlášení závad ve vyznačení státních hranic.
Hraniční komise
Členové hraničních komisí jsou fyzické osoby, které plní úkoly na úseku státních hranic. Úkoly vyplývají z mezinárodních dohod uzavřených mezi zúčastněnými státy, ale též z jednání hraničních zmocněnců a hraničních komisí, z vládních dohod a protokolů na úrovni ministerstev. Členové hraničních komisí jsou nadáni zvláštními pravomocemi a výsadami, které požívají na území obou smluvních států.
Zatímco činnost hraničních zmocněnců se dotýká vesměs režimových okruhů na státních hranicích (společné vyhodnocování stavu ochrany hranic, předávání informací a řešení událostí na státních hranicích aj.), u hraničních komisí jde především o činnost spjatou s „hraniční čárou“ státních hranic. Mezi hlavní úkoly tak patří organizace a zabezpečení vyznačování, zaměřování a údržby státních hranic a řízení a kontrola těchto prací. Hraniční komise dále organizuje a provádí přezkoušení průběhu hranic, rozhoduje o změnách vyznačení průběhu hranic, předkládá návrhy na změny hranic aj. Hraniční komise (smluvních států) se scházejí v pravidelném intervalu (1-2x ročně, střídavě na území obou států).
Členy hraniční komise lze označit za delegáty. Každou delegaci (tj. českou a sousedního státu) v komisi vede předseda, což je zpravidla představitel resortu odpovědného za správu státních hranic. Delegace bývá složena z představitelů ústředních a odborných orgánů státní správy, kteří jsou odborníky v právní oblasti, zeměměřičství a geodézie, vodního hospodářství aj. Předsedové obou delegací udržují mezi sebou přímý pracovní styk.
K plnění stanovených úkolů si hraniční komise zřizuje smíšené technické skupiny, které jsou tvořeny zeměměřickými odborníky a pomocnými silami. Hraniční komise si může přizvat experty.
Práva a povinnosti fyzických a právnických osob
Jelikož pozemky a stavby u státních hranic jsou zpravidla v užívání fyzických a právnických osob, upravuje zákon č. 312/2001 Sb., o státních hranicích, práva a povinnosti respektive nároky a omezení fyzických a právnických osob při správě státních hranic.
Problematické okruhy jsou upraveny ustanoveními § 9 až § 16 dotčeného zákona. Vlastník nebo uživatel nemovitosti je povinen umožnit vstup nebo vjezd na pozemky v souvislosti se správou státních hranic a umožnit výkon příslušných prací. Dále je povinen strpět umístění hraničního znaku nebo zařízení upozorňující na průběh státní hranice a zdržet se činnosti, která by mohla poškodit nebo jinak znehodnotit tato hraniční značení. Pokud je hraniční značení poškozené, zničené nebo přemístěné, je vlastník nebo uživatel nemovitosti povinen tuto skutečnost oznámit Ministerstvu vnitra. Vlastník nebo uživatel nemovitosti dále nesmí snižovat (prováděním určitých činností) viditelnost průběhu hraničního pruhu a volné kruhové plochy. Další okruh povinností směřuje ke správci hraničního vodního toku. Správce hraničního vodního toku je povinen udržovat vodní tok tak, aby nedocházelo ke změnám jeho koryta, pokud tomu nebrání podstatné vodohospodářské nebo ekologické zájmy a dále oznámit Ministerstvu vnitra práce na hraničním vodním toku, jimiž může být dotčeno koryto toku či mohou být pozměněny břehy.
Osoba pověřená k výkonu správy státních hranic nebo provedení příslušných prací prokazuje fyzické nebo právnické osobě svůj právní zájem průkazem vydaným Ministerstvem vnitra a občanským průkazem.
Pověřená osoba je povinna šetřit práva a majetek vlastníka nemovitosti. Takovéto šetření zahrnuje zejména povinnost uvést nemovitost do původního stavu a pokud možno co nejmenší rušení hospodaření a užívání nemovitosti. Pokud vlastníkovi nemovitosti vznikne újma v důsledku výkonu správy státních hranic, má právo na náhradu. Náhradu škody vlastník nemovitosti uplatňuje u Ministerstva vnitra. Vlastník nemovitosti má dále právo na přiměřenou náhradu za podmínky, že umístěný hraniční znak brání v obvyklém využívání nemovitosti. Náhrady se nevztahují na pozemky a stavby ve vlastnictví státu.